Путаница в терминах тормозит «мусорную реформу»

Эксперты «РазДельного Сбора» анализируют законодательство и участвуют в работе общественных советов. Законодатель стремится упростить решение «мусорной проблемы», но простых решений нет. Понимание нюансов помогает нашим экспертам находить проблемные места в законодательстве и предлагать изменения в нормативные акты с тем, чтобы проблема отходов решалась системно, а «мусорная реформа» имела эффект.
 
Эта статья основана на докладе руководителя направления по взаимодействию с органами власти Ассоциации «РазДельный Сбор» Анны Гаркуши на Международном молодёжном юридическом форуме в 2022 году «Неразграниченность понятий «отходы потребления», ТКО и ОИТ. Возникающие проблемы и пути решения». 

 

Попробуем на небольшом примере понять, как сумбур в понятийном аппарате в нормативных актах влияет на эффективность мусорной реформы и возможность достижения целей государственной политики в сфере обращения с отходами. Для начала вспомним основы госполитики. Они закреплены в федеральном законе «Об отходах производства и потребления» 89-ФЗ, в пункте 2.

Мы называем основы госполитики в области отходов «иерархией», потому что в законе они изложены в приоритетной последовательности. Приоритетные направления – это сокращение и предотвращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в местах их образования. Здесь, к сожалению, законодатель не написал слова «раздельный сбор отходов». Но единственный способ снизить класс опасности в местах образования отходов – это собрать их раздельно. Когда отходы перемешиваются – класс опасности смеси повышается.
 
В законодательстве сейчас есть три понятия, которые описывают отходы:

1. Отходы производства и потребления – вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления. 
   
   Это общее понятие. В нём нет разделения – какие отходы относятся к отходам потребления, а какие к отходам производства. Если следующие два понятия раскрывают термин «отходы потребления», то отходы производства вообще никак не определены. Создаётся ощущение, что почти любой отход можно представить как «отходы производства», «отходы потребления» или «отходы от использования товаров» в зависимости от того, где они образовались и в какой контейнер их положили.
2. Твёрдые коммунальные отходы (ТКО) – отходы и утратившие потребительские свойства товары, образующиеся в жилых помещениях у физических лиц. К ТКО также относятся отходы организаций, которые подобны по составу тем, что образуются дома.
3. Отходы от использования товаров (ОИТ) – это товары и упаковка, которые утратили полностью или частично свои потребительские свойства.       

Различия между ТКО и ОИТ 

С точки зрения регулятора, ТКО – это всегда смесь отходов. Об этом есть разъяснение Минприроды: «Условием образования ТКО является смешение различных материалов и изделий, при утрате ими потребительских свойств, что обуславливает схожесть компонентного состава видов отходов, относящихся к ТКО, вне зависимости от источника образования, и агрегатное состояние "смесь материалов и изделий"» (Письмо Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 15 января 2019 г. N 12-50/00189-ОГ "Об обращении с ТКО").
 
ТКО описаны в федеральном классификаторе отходов в седьмом блоке. Обращаться с такими отходами могут исключительно региональные операторы. Накапливать их можно только на контейнерной площадке. Обращение с такими отходами оплачивает потребитель в соответствии с тарифами регоператора в составе платы за коммунальные услуги. В тариф входит стоимость всех операций по обращению с отходами, за исключением материальной утилизации.
 

Для отходов от использования товаров (ОИТ) действуют иные правила. Во-первых, это индивидуальные товары, не смесь. Ряд ОИТ запрещено помещать в ТКО и захоранивать. Они описаны в четвёртом блоке федерального классификатора. С ОИТ может обращаться любое лицо, но если это отходы I-IV класса опасности, понадобится лицензия. Накапливать ОИТ можно не только на контейнерной площадке, главное, чтобы соблюдались правила пожарной безопасности. Обращение с такими отходами осуществляется за счёт авансового платежа потребителя в цене товара.  
 
Разное регулирование, но очень похожее описание одних и тех же отходов приводит к противоречиям в нормативной базе.

Приведём для примера два нормативных акта, которые иллюстрируют путаницу в регулировании обращения с отходами.

Перечень товаров, захоронение которых запрещено (Постановление правительства РФ от 25.07.2017 №1589-р).

Перечнем запрещено захоронение отходов, содержащих полезные материалы. Все они относятся к четвёртому блоку федерального классификатора. Это незагрязнённая бумага и картон, стеклянная тара, незагрязнённый пластик, бытовая техника.

Такие же отходы могут образовываться у населения, и тогда их можно класть в контейнер для ТКО. Они же образуются на предприятиях в процессе производственной деятельности. Неразграниченность терминов ОИТ и ТКО приводит к тому, что один и тот же отход можно учитывать по разному. Если учитывать отход как ОИТ, его нельзя выбрасывать в контейнер для ТКО. Если руководствоваться определением «отходов производства и потребления», то можно.

Правила обращения с ТКО (Постановление правительства РФ от 12 ноября 2016 года N 1156)

В документе под видом ТКО описываются отходы от использования товаров (ОИТ). Регулятор стремится учитывать отходы от использования товаров как твёрдые коммунальные отходы. Например, в правилах обращения с ТКО описано накопление в составе ТКО бытовой техники, хотя техника не может быть отнесена к ТКО, её нужно собирать и утилизировать отдельно.

Смешение понятий позволяет региональному оператору монополизировать обращение с любыми отходами потребления, включая ОИТ. Всё, что образуется у населения, регоператоры считают «своим».

К чему приводит смешение понятий «отходы потребления», ТКО и ОИТ?

1. Потребитель платит дважды: оплачивает услугу обращения с отходами в цене товара и в тарифе регоператора.
2. Регоператоры препятствуют развитию раздельного накопления отходов частными компаниями, и сами не заинтересованы развивать раздельное накопление.   
3. Средства экосбора, собранные в рамках расширенной ответственности производителя (РОП) на утилизацию отходов от использования товаров (ОИТ), направляются на обращение с ТКО.
4. Население не замотивировано участвовать в раздельном накоплении отходов, потому что люди знают, что уже заплатили регоператору за сортировку.

Как убрать путаницу из нормативных актов и достичь целей «мусорной реформы»?

1. Сформулировать отдельное понятие «отходы производства».
2. Разграничить понятия ТКО и ОИТ, чтобы отходы от использования товаров, которые легко раздельно собрать в местах образования, не смешивались с ТКО.
3. Вывести ОИТ из ТКО, оставив в ТКО только пищевые и остаточные отходы.
4. Дать возможность населению и организациям платить за фактические количества образованных ими отходов, чтобы стимулировать развитие раздельного накопления отходов и их переработки. Для этого внести изменения в ПП РФ №505 «О коммерческом учете ТКО», закрепив право потребителей на коммерческий учёт по фактически образованным количествам, и в ПП РФ №354 «О предоставлении коммунальных услуг» о порядке начисления оплаты за обращение с ТКО по фактически образованным количествам.   

В Ассоциации «РазДельный Сбор» уверены, что если внести такие изменения в законодательство, «мусорная реформа» рванёт семимильными шагами.

Текст: Анна Гаркуша, Ирина Денгили 

«РазДельный Сбор» — некоммерческая организация, мы работаем благодаря вашей поддержке. Если вам нравится то, что мы делаем, вы можете помочь.

Поддержать «РазДельный Сбор»